期刊精粹 | 【空间规划特辑】欧盟“空间规划”的兴起、理念及启示

摘要：“空间规划”代替传统的土地利用规划成为欧洲规划的新形式。基于对“空间规划”兴起背后原因的分析，研究其核心内涵的演变历程，总结“空间规划”的主要原则和基本特征，并将其与土地利用规划、战略规划、区域规划等传统规划理念进行比较分析。认为“空间规划”作为一个综合框架具有整合所有关于“好的规划”理论的优势，“空间规划”的新理念对于中国规划的未来发展具有借鉴意义。

引言

1999年欧盟《欧洲空间发展展望（ESDP）》的正式出版打开了欧洲规划发展的新局面。“空间规划”（spatial planning）作为一种新的规划理念，正逐渐成为欧洲规划发展的焦点。在掀起理论界研究热潮的同时，也直接推动了很多欧洲国家，尤其是欧盟成员国的规划体系从传统的土地利用规划（physical land use planning）向“空间规划”体系变革。欧洲规划体系的这一变革也引起了中国规划研究者的极大兴趣，许多规划案例（包括ESDP）已经被国内学者引介、研究。然而，正如欧洲规划体系的变革具有非常复杂的欧洲政治、经济与社会背景一样，“空间规划”作为一种新的规划理念，其本身就是一个具有复杂欧洲背景的词汇，它所代表的规划类型和模式并非如字面上那样简单。为了更为清晰地了解欧洲规划体系的这一演进，本文深入分析“空间规划”兴起的原因，并对“空间规划”的核心理念进行比较研究，试图一方面厘清“空间规划”的概念和内涵，一方面为中国规划理论的发展演进形成借鉴。

1  “空间规划”的兴起

“空间规划”虽然被作为一个新的理论提出，但其很多核心理念并不陌生。早在1960年代，战略性空间规划（strategic spatial planning approach）就曾是欧洲城市与区域规划的主流。虽然在1980年代，随着规划重心向城市和区域发展项目的转移，战略性空间规划的地位日渐衰退。但在21世纪初，随着ESDP的出版，“空间规划”再一次成为关注的焦点。值得注意的是，“空间规划”的重新出现不是对1960年代战略性空间规划思想的简单回归，而更多地体现为原有规划思想应对新的城市与区域发展环境变化的产物。总结“空间规划”兴起的原因，基本可以归结为以下四个方面。

1.1  空间联系的复杂性不断增加

空间结构的本质变化是“空间规划”兴起最为重要的原因之一。经济全球化使得地区之间的空间联系发生了极大改变。随着交通和通信技术的迅速发展，经济社会行为的流动性大大增强，而区位限制则相对变得越来越弱。这种变化大大增加了地区与地区之间“流”的种类与数量，使地区之间联系更为复杂，动态性更强，从而根本地改变了传统的空间发展格局。上述变化使得规划必须面对两个新的问题。首先是规划的地理范围。随着地区之间各种“流”的强度的增加，不同层面的跨区域协调问题受到越来越多的关注，对规划而言，在某种程度上，“功能区”比“行政区”的意义更大。而传统的规划多数侧重于对一定行政区域范围内用地空间的治理，在应对基于“流”的功能区发展问题上明显力不从心，因此构建一个能够有效应对日益增强的跨区域空间联系的新规划就显得尤为重要。其次，越来越多的研究认为空间的发展是一个动态过程，其未来的发展具有很强的不可预测性，这就对传统规划所惯常采用的单线预测方法带来了很大的挑战，从而引发了对规划本质的反思——规划本身应该更侧重于对区域空间网络联系的动态性和复杂性的分析，而不仅仅是对有限空间范围内的发展变化的管制。这就要求规划能够深入了解各个部门的战略和政策对空间发展的影响，从而能够有效地把握空间发展变化的诱因和动力，并以此为基础制定一套有效的发展机制。

1.2  可持续发展日益受到重视

可持续发展日益受到重视是促使“空间规划”产生的另一个重要因素。一方面，土地利用与环境保护之间的矛盾使得很多国家的规划都日益关注环境可持续发展问题。另一方面，随着经济全球化和网络社会的发展，地区的整体品质正日益成为衡量其综合竞争力最为重要的因素之一。除了经济竞争力之外，环境可持续、社会和谐以及文化多样性也是城市与区域整体品质的重要组成部分，而这些都是可持续发展的核心理念。从这个意义上来看，可持续发展理念的实现必然是一个跨部门、跨领土（territory）以及跨区域的长期协作过程，各种发展政策需要在这个过程中得到整合与协调。而作为政策整合和实施评价工具的规划则被赋予了更高的要求。和传统的土地利用规划（physical land use planning）相比，“空间规划”在实现可持续发展方面具有更大的潜力。 

1.3  政府角色的转变

政府角色尤其是地方政府角色的转变产生了“空间规划”需求。经济全球化和新自由主义市场经济的深入发展推动了欧洲各国政府角色的转变。一方面，欧洲各国中央和地方政府之间的权力架构发生了调整，地方政府在地方发展中发挥着越来越积极和重要的作用，从而进一步推动了发展权力由中央政府向地方政府的转移。另一方面，政府在发展中的角色正逐步从以前的用地空间管制转向制定长远发展战略框架和提供发展所需要的服务和机制。在新的经济形势下，公共部门和私营机构之间的合作越来越密切，市场力量对地区发展起着日益重要的影响，地区的发展更多地成为一个持续变化的动态过程，其未来的不可预测性大为增强。巨大的发展不确定性对政府如何正确地把握未来的发展可能并进行相应的控制带来了新的挑战。提供一个合理的平台，并在此基础上促使各个部门和机构通过相互的协调与合作实现地区的可持续发展，成为政府最为务实的选择。

1.4  欧盟政策的推动

欧盟对区域空间整合发展的重视是“空间规划”兴起的最直接的原因。1997年ESDP的出版直接推动了欧洲规划向“空间规划”的转变。规划的职能不再局限于对用地空间的安排，而更多地被认为是整合各种政策的空间治理的工具。与“空间规划”体系相匹配的一系列经济政策（欧盟基金）成为“空间规划”得以迅速推广的重要支撑。

2  “空间规划”的核心内涵

ESDP作为欧盟发展规划的主要文件及首次正式提出“空间规划”的官方文件，其界定“空间规划”的三个基本目标为：经济和社会的和谐、可持续发展以及欧盟各地区之间竞争力的平衡。基于这三个目标，ESDP进一步认为“空间规划”的核心内容应该包括三个方面：多中心均衡化发展的城市体系、基础设施和知识信息体系均等的可达性以及自然和文化遗产谨慎的管理与发展。这些基本目标和核心内容从本质上界定了“空间规划”的基本理念。尽管如此，但迄今为止对于什么是“空间规划”并没有一个明确的定义，对于其具体内涵也尚未形成共识。纵观“空间规划”的发展历程，不同的组织机构基于不同的情形对“空间规划”给出了相应的定义，表1列出了部分重要机构对“空间规划”的定义。

表1  一些重要机构对“空间规划”的定义

虽然各个机构对于“空间规划”的具体定义不同，但在主要思想上具有共通之处。例如，这些定义都认为“空间规划”必须具备综合性、民主性、协调性、功能性和长期性等主要特征。这些定义的差异主要在于一些具体的侧重点上。例如，欧洲理事会（CoE）的定义侧重于强调“空间规划”的区域范畴和欧盟的整体认同性。而欧盟大纲（Compendium of the EU）的定义则强调“空间规划”的地域性，并将规划作为形成空间结构和实现可持续发展的手段。欧共体委员会（CEC）和英国首相办公室（ODPM）则在其基础上扩充了“空间规划”作为协调不同部门政策以及跨区域合作手段的内涵。这一定义是当前“空间规划”内涵的主流思想。根据ODPM的定义，“空间规划”的核心是领土融合（territorial cohesion）和政策协调（policy coordination）。这种协调不仅包括横向的平级部门之间的协调，也包括纵向的不同层级政府之间的协调和区域内以及区域间的跨行政界线协调与合作。通常不同的部门政策有不同的空间范畴，其制定和实施的程序也不同，这是政策协调中面临的最大挑战。然而“空间规划”本身并没有固定的空间范畴，理论上它适用于从地方层面到国家层面甚至跨国界的各级空间层面。更重要的是“空间规划”并不局限于行政空间界限，相反，它侧重于对更有利于理解其内部经济联系、环境体系和日常生活的时空格局的功能性空间的规划。规划工作的重心在于抓住那些影响地区功能和本质的因素，同时致力于通过对发展资源的有效利用来实现地区的可持续发展。为了实现这个目标，“空间规划”的核心内涵必须包括以下几个方面：

（1）“空间规划”必须在充分研究地区现状、特色和地方发展目标的基础上为地区未来的发展制定合理的空间愿景（spatial vision），并将其细化为有利于实施的时序性政策和空间安排计划；

（2）“空间规划”应该在空间发展中充当协调者和整合者的角色，为不同部门和机构的政策和计划的整合与协调提供有效的平台；

（3）“空间规划”的对象应该为一个连续的功能区，而不应该受行政空间界线的限制；

（4）“空间规划”是一个战略决策的过程，它应该具备更强的合作性和更广泛的参与性；

（5）规划政策的制定必须配以有效的实施机制以确保空间目标的实现以及为政策框架的调整提供反馈；

（6）“空间规划”需要一个实时的监测系统来跟踪分析规划政策实施的成果。

除此之外，“空间规划”也被很多学者认为是一个政治过程，在这个过程中市场、政府和相关机构在地方发展中相互作用，包括官方的规划政策机构，其他政策部门和机构以及利益相关者等。基于此，“空间规划”更多地被看成是具有政治性质的空间治理过程。

3  “空间规划”理念的比较分析 

3.1  “空间规划”与土地利用规划

“空间规划”的出现可以被认为是应对欧洲传统土地利用规划在新的经济政治环境下失效的反应。近年来，传统的土地利用规划受到越来越多的批判，其不足包括规划体系和程序的复杂冗余，在引导发展上的迟缓和不确定，应对变化的灵活性不够，以及协调性不强、参与性不广等。“空间规划”的出现被很多学者认为是对规划本质的一个反思，这个反思不仅促使了规划的变革，同时也从根本上改变了人们对于如何来合理利用规划的认识。

和传统的土地利用规划相比，“空间规划”的综合性更强，更关注长期的发展战略框架。规划程序的重心也从传统的对用地空间的技术安排转变为更广泛范围内的发展战略和政策制定的过程。表2从不同层面对传统的土地利用规划与“空间规划”的差异进行了比较。

表2  传统土地利用规划与“空间规划”的比较

3.2  “空间规划”与战略规划

实际上一直以来，很多学者都认为“空间规划”虽然是一个新名词，但是其核心理念和一些关键内容并不陌生，很多在早期的战略规划中都有所体现。战略规划在1960年代的英国非常流行，其特色在于行动导向，利益相关者广泛参与，重视对现状分析研究，具有应对发展变化的灵活性，对未来发展提出多方案选择并重视当前行动未来可能的影响。战略规划的制定包括目标设定，SWOT（strength, weakness, opportunities, threatens）分析以及战略制定等。相似的，“空间规划”的核心理念也包括了更广泛的参与性、强调对动态发展变化的灵活应对、强调引导未来的行动并重视制定战略的前期研究等。而从ESDP的制定可以看到（图1），“空间规划”几乎遵循了战略规划的制定结构。

图1  ESDP的制定过程

虽然战略规划和“空间规划”有很多的共同之处，但它们之间还是有本质的区别。最主要的差异包括三个方面。首先，“空间规划”是为了实现共同发展目标的对各个利益相关者进行协调的一个政治性的治理过程，而战略规划则一个基于环境背景分析的决策过程，主要是为决策提供参考依据。其次，与1960年代的战略规划相比，当前的“空间规划”更侧重于政策的整合与协调，既包括公共部门与私营部门之间的协调，也包括政府内部不同部门之间以及不同层级的政府之间和跨行政区的政府之间的协调。它有更明确的可持续发展目标，并更侧重于关注经济和环境之间的平衡。此外，尽管战略规划和“空间规划”都没有明确的空间范畴规定，但“空间规划”更为关注不同空间层级之间的联系。表3和表4分别从规划框架和规划特征两个方面对战略规划与“空间规划”进行了比较。

表3  战略规划框架与“空间规划”框架的比较

表4  战略规划与“空间规划”基本特性的比较

3.3  “空间规划”与区域规划

“空间规划”的核心理念不仅来源于战略规划，其与区域规划的主要思想也是一脉相承的。有趣的是，虽然“空间规划”的很多理念都可以在早先的战略规划的核心思想中找到，但战略规划即便是在其全盛时期也从未被认为是一种全新的规划理念，很多学者都认为其基本理念在早期的规划思想中也都可以找到。

“空间规划”的核心理念就是政策的协调与整合，其重点就在于对影响地区本质和功能的各种经济、社会、环境及其他物质因素的分析。根据Wong等（2008）的研究，规划作为整合有关发展过程中生产、消费和再生产的各类政策和项目的工具的理念，格迪斯（Patrick Geddes）早在1920年代—1930年代就已经提出。格迪斯在其区域规划的思想中就提出通过建立一个“地方、工作和人”（place, work and folk）的整体观来理解区域内的经济、社会、文化等各要素之间的关系。“空间规划 ”的另一个重要思想是规划必须建立在对地区状况详尽研究的基础上（evidence-based），这一点和格迪斯的“先调查再规划”（survey before plan）的理念一脉相承，两者都强调规划的制定首先必须要深入了解地区经济、社会、环境、文化等各方面的因素。继格迪斯之后，芒福德（Lewis Mumford）、斯汀（Clarence Stain）、麦凯（Benton Mackaye）以及以他们为主体的美国区域规划协会（RPAA）进一步呼吁区域规划应当置于更广泛的区域经济、社会和技术背景中来考虑。甚至ESDP中提出的构建多中心城市体系（polycentric urban system）的发展目标也可以追溯到RPAA早期为了防止和控制无序扩张的发展模式以及平衡区域内部各个城市之间的联系而提出的多中心的城市体系规划模式（polycentric city system）。此外，可持续发展作为规划长期以来一直关注的问题，很多学者都研究过如何将规划转变成实现可持续发展的有效手段。芒福德在他的区域规划理论中就曾提出通过有机的和生态的规划手法来实现自然生态系统与人类社会之间的平衡。而早期的环境规划者基于其实践经验提出规划应置于更广泛的自然环境背景中来考虑。

3.4  小结

通过对“空间规划”理念的比较分析可以看到，虽然 “空间规划”的很多基本理念和核心内容在以往的规划理论中都有所体现，但它也并不是所谓的“新瓶装旧酒”。规划理念本身的渐进演进性决定了“空间规划”不可能也没必要是一种全新的规划类型。“空间规划”真正的贡献在于它的“整合性”，它在反思传统规划失败的基础上，通过一个综合性的框架将各种关于“何为一个真正的好的规划？”的思想整合在一起，凸显了各个要素的不同重要性并对它们之间的联系给予重点关注。这就赋予了“空间规划”真正的灵活性，使其核心理念可以通过多种不同的方式来进行表达，从而可以更为灵活地适应各种背景环境。

4  启示 

“空间规划”的出现带来了欧洲规划发展的变革，虽然中欧之间政治、经济与社会发展背景不同，但关于规划的基本理念与核心内容具有相互借鉴的方面。总结欧洲 “空间规划”的产生及其规划理念的重塑，对中国规划的发展可以形成以下几个方面的启示：

（1）规划不应该是部门的规划，而应该成为政府的规划。规划最终会落实到具体部门（发改委、国土局、规划局），但是它不应该仅仅局限于各个部门对物质空间的安排，它应当成为政府指导未来发展的主要依据，为地区的发展制定长远的发展愿景与核心战略，并提供相应的政策框架；

（2）规划不应当仅仅作为一项技术手段，而应该更多的发挥它作为治理工具的作用。协调各个部门之间的政策，促进部门之间的合作，反映各个利益相关者的诉求，从而促进地区的有序发展；

（3）规划对象不应该局限于行政界线，而应当关注有着密切经济社会联系的功能性区域，同时促进跨区域的不同行政主体之间的合作。尤其中国当前正处于一个快速发展的时期，城乡、区域之间的联系越来越紧密，行政区划的分隔导致了发展中的很多矛盾，也大大削弱了规划的实效性。以功能区为规划对象能够更好地把握区域发展动力，整合区域发展资源，发挥区域整体优势，实现区域整体的最优发展；

（4）可持续发展应该成为规划的核心目标。环境危机在中国已经成为不可回避的现实问题，如何通过合理调控，解决发展与保护的矛盾，实现高品质可持续发展是规划必须正视的核心问题；

（5）规划必须有实质性的支撑。规划战略和政策的制定必须建立在对地区内外环境充分认识的基础之上，只有这样规划的科学性和合理性才能有所保障；

（6）规划是发展需求的产物，同时又是引导发展的重要因素，因此，规划应当是一个长期的、以远景为导向的不断更新、调整的过程，战略和政策的形成不是规划的终结，而是新的阶段的开始，只有根据发展状况不断地调整才能使规划更好地应对发展中的变化和不确定性，并保证规划目标的实现。

作者：钱慧，英国曼彻斯特大学环境与发展学院规划与景观系，博士研究生

罗震东，博士，南京大学建筑与城市规划学院，教授

本文刊于《国际城市规划》2011年3期

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编辑：张祎娴

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